03 · Finanças das Regiões Autónomas
De 2 de setembro de 2013 · Alterada pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (OE 2015) · Aprovada nos termos do artigo 164.º, al. f), CRP
1. Enquadramento Constitucional e Natureza Jurídica
A LFRA é aprovada como lei orgânica — exige maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções (artigo 168.º, n.º 5 CRP). É aprovada nos termos do artigo 164.º, alínea f) CRP, que reserva à Assembleia da República a competência legislativa exclusiva para o regime das finanças das regiões autónomas.
O artigo 164.º, al. f) CRP inclui o "regime das finanças das regiões autónomas" na reserva absoluta de competência legislativa da AR, matéria que deve ser regulada por lei orgânica. Isto significa:
2. Princípios Gerais das Finanças Regionais (Artigo 3.º)
3. Receitas das Regiões Autónomas (Artigos 13.º–26.º)
A LFRA define exaustivamente quais as receitas que pertencem às regiões autónomas. As receitas fiscais cobradas na RAM pela AT-RAM são a fonte principal de financiamento do Orçamento Regional da Madeira.
| Receita fiscal | Critério de atribuição à RAM | Quem cobra |
|---|---|---|
| IRS | Totalidade da receita de IRS dos residentes na RAM | AT-RAM |
| IRC | Receita de IRC de empresas com sede ou estabelecimento estável na RAM, proporcionalmente ao volume de negócios regional | AT-RAM |
| IVA | Receita de IVA liquidado na RAM, sujeita a repartição nos termos da lei; as taxas de IVA na RAM são inferiores às nacionais (DLR de adaptação) | AT-RAM |
| Impostos Especiais de Consumo | ISP, IABA, IT — receita gerada na RAM (introdução no consumo regional) | AT-RAM |
| Imposto do Selo | IS liquidado na RAM | AT-RAM |
| IMT | Imóveis localizados na RAM | AT-RAM |
| IMI | Imóveis situados na RAM | AT-RAM |
| Impostos exclusivamente regionais | Criados por DLR da ALM ao abrigo do art. 227.º, n.º 1, al. i) CRP | AT-RAM |
A LFRA fixa os critérios que determinam quando uma receita fiscal é atribuída à RAM. Estes critérios são fundamentais para a AT-RAM saber quando tem competência tributária:
| Imposto | Critério de conexão com a RAM |
|---|---|
| IRS | Residência fiscal do sujeito passivo na RAM — o contribuinte com domicílio fiscal na RAM paga IRS à AT-RAM |
| IRC — sede na RAM | Se a sede da empresa é na RAM, a totalidade do IRC é receita da RAM |
| IRC — estabelecimento estável | Empresa com sede fora da RAM mas com estabelecimento estável na RAM: a parte do lucro imputável ao est. estável regional é receita da RAM, proporcionalmente |
| IVA | Local de tributação — IVA das operações tributáveis na RAM (entrega de bens ou prestação de serviços com localização na RAM) |
| IMI e IMT | Localização do imóvel na RAM — o imóvel situado na Madeira gera receita para a RAM, independentemente da residência do proprietário |
| IS | Local de celebração do ato ou contrato ou residência/sede das partes — depende da tipologia do facto tributável |
4. Poderes Tributários Regionais (Artigos 20.º–22.º)
Nos termos da Constituição (artigo 227.º, n.º 1, alínea i)) e da LFRA, as regiões autónomas têm poder tributário próprio. Este poder é exercido pela Assembleia Legislativa Regional (ALM) através de Decretos Legislativos Regionais (DLR) e executado pela AT-RAM.
A RAM pode adaptar os impostos nacionais às suas especificidades regionais através de DLR. As adaptações mais importantes em vigor na RAM incluem:
A ALM pode criar impostos que existam apenas na RAM, nos termos do artigo 227.º, n.º 1, al. i) CRP e da lei quadro dos impostos locais e regionais. Os impostos regionais devem respeitar os princípios da CRP (legalidade, igualdade, proibição de retroatividade) e não podem violar as regras do mercado interno da UE (proibição de ajudas de Estado ilegais).
A RAM pode lançar adicionais (derramas) sobre impostos nacionais dos quais seja sujeito ativo. A derrama é um adicional percentual sobre a coleta do imposto nacional — aumenta a receita regional sem alterar a base do imposto.
5. Benefícios Fiscais Regionais
A RAM pode conceder benefícios fiscais relativamente aos impostos de que seja sujeito ativo (os impostos cujas receitas lhe pertencem). Os benefícios fiscais regionais são criados por DLR da ALM e aplicados e verificados pela AT-RAM.
A RAM pode fixar as taxas dos impostos regionais e dos impostos nacionais adaptados dentro dos limites máximos e mínimos estabelecidos pela lei nacional. A LFRA fixa esses limites para impedir que as regiões estabeleçam taxas tão baixas que criem distorção da concorrência no mercado interno nacional e europeu.
Os benefícios fiscais regionais devem ser compatíveis com as regras europeias de auxílios de Estado (artigos 107.º–109.º TFUE). Um benefício fiscal que favoreça certas empresas de forma seletiva pode constituir um auxílio de Estado que exige notificação e aprovação prévia pela Comissão Europeia. O CINM (Centro Internacional de Negócios da Madeira) é um exemplo de regime fiscal especial que foi autorizado pela CE como compatível com o mercado interno (com limites e condições).
A AT-RAM verifica e aplica os benefícios fiscais regionais. No âmbito das inspeções, os inspetores verificam se as empresas beneficiárias cumprem os requisitos objetivos para fruição dos benefícios. A fruição indevida de benefício fiscal constitui fraude fiscal se dolosa, ou origina liquidação adicional com juros compensatórios se meramente por erro.
6. Transferências Financeiras do Estado (Artigos 27.º–39.º)
O Orçamento do Estado inclui anualmente uma dotação de solidariedade para as regiões autónomas, destinada a apoiar o desenvolvimento económico regional e a corrigir as desvantagens estruturais da insularidade e ultraperifericidade. O valor é determinado pela fórmula da LFRA com base em indicadores económicos (PIB per capita regional, taxa de desemprego, etc.) e aprovado anualmente no OE.
Para as receitas fiscais geridas centralmente pela AT nacional mas geradas na RAM (ex.: IVA nas transações intracomunitárias que envolvam contribuintes da RAM), a LFRA estabelece mecanismos de participação da RAM nas receitas. A AT nacional apura as receitas de origem regional e transfere a parte devida à RAM. Eventuais disputas sobre os montantes são resolvidas por acordo entre o Governo central e o GRM.
Para além das transferências diretas do OE, as regiões beneficiam dos fundos europeus geridos através dos programas operacionais regionais (PO RAM 2021-2027 para a Madeira). Estes fundos são cofinanciados pelo FEDER e FSE+ e destinam-se ao desenvolvimento económico regional. A SRF coordena a utilização estratégica destes fundos no quadro das prioridades do GRM.
Como a RAM tem taxas de IVA reduzidas face ao continente, o Orçamento do Estado deve compensar a RAM pelo diferencial de receita — esta compensação é calculada anualmente e incluída nas transferências do OE para a RAM. Sem esta compensação, a RAM seria prejudicada fiscalmente por ter exercido o seu poder de adaptar o IVA.
7. Despesas Regionais
A LFRA impõe que as despesas correntes da RAM não excedam as receitas correntes — saldo corrente positivo. As despesas de capital podem ser financiadas por receitas de endividamento dentro dos limites fixados. Este princípio visa garantir a sustentabilidade a longo prazo das finanças regionais.
A LCPA (Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso) aplica-se à RAM — nenhum serviço regional pode assumir compromissos de despesa sem verificar previamente a disponibilidade orçamental (cabimento). A violação da LCPA é infração financeira dos dirigentes responsáveis.
8. Endividamento Regional (Artigos 40.º–56.º)
O endividamento das regiões autónomas está sujeito a limites rigorosos, visando a sustentabilidade das finanças públicas regionais e o cumprimento dos compromissos europeus de Portugal. A RAM teve, na crise de 2011-2014, um endividamento elevado que gerou intervenção do Governo central.
9. Controlo Orçamental e Transparência (Artigos 57.º–68.º)
Cada região autónoma deve apresentar a Conta Anual de Gestão ao Tribunal de Contas (3.ª Secção Regional na Madeira). A conta inclui:
O CFP avalia os orçamentos regionais e acompanha a execução orçamental. Pode emitir recomendações ao GRM para corrigir desvios face às regras de equilíbrio. O GRM deve responder publicamente às recomendações do CFP — garante pressão institucional sobre a disciplina orçamental regional.
A RAM deve enviar ao Ministério das Finanças dados mensais sobre a execução orçamental (receitas e despesas), dados trimestrais sobre o endividamento, e dados anuais para as notificações de Bruxelas (Procedimento de Défice Excessivo). A AT-RAM contribui com os dados sobre receitas fiscais efetivamente cobradas.
10. Alteração pela Lei n.º 82-B/2014 (OE 2015)
A Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (OE 2015), alterou a LFRA em vários aspetos no contexto do programa de ajustamento financeiro da RAM (PAEF-RAM 2012–2015):
11. Síntese — LFRA e a AT-RAM
A AT-RAM é o principal instrumento de cobrança das receitas fiscais que constituem a base financeira da RAM. O volume das receitas cobradas pela AT-RAM determina diretamente a capacidade financeira da Região e a sua autonomia face às transferências do Estado.
| Matéria LFRA | Implicação para a AT-RAM | Relevância para o inspetor tributário |
|---|---|---|
| Receitas fiscais próprias da RAM | A AT-RAM cobra e gere estas receitas; é o sujeito ativo na relação tributária regional | O inspetor sabe que está a cobrar receita para o ORM — o seu trabalho tem impacto direto no financiamento dos serviços públicos da RAM |
| Critérios de conexão | Determinam a competência da AT-RAM: se um contribuinte tem domicílio fiscal na RAM, o IRS pertence à AT-RAM | Em inspeções de contribuintes com atividade em várias jurisdições, o inspetor deve verificar qual a parcela de receita que pertence à RAM |
| Poderes tributários regionais (DLR) | As adaptações fiscais regionais (taxas de IVA reduzidas, deduções IRS regionais, taxas de IRC no CINM) são aplicadas e verificadas pela AT-RAM | O inspetor deve conhecer os DLR fiscais em vigor na RAM para verificar a correta aplicação dos benefícios |
| Benefícios fiscais regionais | A AT-RAM verifica o cumprimento dos requisitos para fruição de benefícios regionais | A fruição indevida de benefício é objeto de liquidação adicional em inspeção — o inspetor deve identificar os casos de incumprimento dos requisitos |
| Transferências do OE — compensação IVA | A diferença entre as taxas de IVA regionais e nacionais é compensada pelo Estado — a AT-RAM deve reportar os dados de IVA cobrado para este cálculo | Os dados de IVA liquidado e cobrado pela AT-RAM alimentam a fórmula de compensação — rigor na liquidação e cobrança de IVA é essencial |
| Equilíbrio orçamental e controlo da dívida | A cobrança eficiente de receitas fiscais pela AT-RAM é condição de sustentabilidade financeira da RAM | O trabalho do inspetor contribui diretamente para o saldo orçamental regional — a inspeção é um instrumento de política fiscal e financeira, não apenas de aplicação da lei |