14 · Direito da União Europeia
Do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2019 · Relativa à proteção de pessoas que denunciam violações do direito da União · Transposta em Portugal pela Lei n.º 93/2021
1. Contexto, Fundamento Jurídico e Natureza
A Diretiva 2019/1937 é o primeiro instrumento jurídico europeu de âmbito geral dedicado à proteção de whistleblowers. Estabelece normas mínimas comuns que todos os EM devem garantir — podem ir mais longe, não podem ficar aquém. Portugal foi mais além com a Lei 93/2021.
A base jurídica da Diretiva é o artigo 114.º TFUE (mercado interno — harmonização) conjugado com outras bases setoriais. O Considerando 1 explica o racional: os denunciantes são fundamentais para detetar violações do direito da UE que, de outro modo, permaneceriam ocultas — especialmente no domínio fiscal, financeiro e ambiental. Sem proteção eficaz, os trabalhadores com conhecimento de irregularidades ficam em silêncio por medo de retaliação.
Por ser uma diretiva de harmonização mínima, os EM têm de transpô-la para direito nacional mas podem adotar proteções mais amplas. Portugal (Lei 93/2021) alargou o âmbito material às violações do direito nacional (a Diretiva só cobre violações do direito da UE) e reforçou as medidas de proteção.
A Diretiva foi publicada em 26 de novembro de 2019 com prazo de transposição de 17 de dezembro de 2021. Portugal transpôs pela Lei 93/2021 dentro do prazo. Para entidades privadas com 50-249 trabalhadores, o prazo de criação de canais internos foi prorrogado até 17 de dezembro de 2023.
2. Conceitos Fundamentais (Artigo 5.º)
3. Âmbito Material — Violações Cobertas (Artigo 2.º + Anexo)
A Diretiva cobre violações do direito da UE nos seguintes domínios (lista exaustiva — os EM não podem reduzir, mas podem ampliar):
| Domínio | Relevância para inspetor tributário |
|---|---|
| Contratação pública | Denúncia de irregularidades em contratos públicos — ex.: conluio em concursos de obras da RAM |
| Serviços financeiros, branqueamento e financiamento do terrorismo | Denúncia de operações suspeitas com relevância fiscal e financeira |
| Segurança dos produtos | Fraude em certificações de produtos importados via porto do Funchal |
| Segurança dos transportes | Irregularidades na segurança aérea e marítima na RAM |
| Proteção do ambiente | Infração ambiental com impacto tributário (ex.: benefícios fiscais verdes obtidos fraudulentamente) |
| Proteção de dados pessoais e segurança das redes | Violação da proteção de dados fiscais dos contribuintes pela AT-RAM |
| Interesses financeiros da União | Muito relevante: Fraude ao orçamento da UE (fundos europeus); irregularidades em programas cofinanciados pelo FEDER/FSE+ na RAM |
| Mercado interno — concorrência e auxílios de Estado | Especialmente relevante: Inclui evasão fiscal, abuso de tratados fiscais, planeamento fiscal agressivo contrário ao objeto das normas — diretamente relacionado com a atividade da AT-RAM |
| Saúde pública | Fraude em contratos de saúde financiados pela RAM |
| Proteção dos consumidores | Fraude em IVA ligada a práticas de consumo enganosas |
Atenção: A Diretiva não cobre violações do direito nacional puro — apenas do direito da UE nos domínios listados. Portugal foi mais além com a Lei 93/2021, que cobre também violações do direito nacional. O inspetor tributário em Portugal beneficia da proteção mais ampla da Lei 93/2021.
4. Âmbito Pessoal — Quem é Protegido (Artigo 4.º)
A Diretiva protege qualquer pessoa que tenha obtido informações sobre violações em contexto profissional:
5. Condições de Proteção (Artigo 6.º)
A proteção da Diretiva não é automática — exige o cumprimento de duas condições cumulativas: fundamento razoável e uso de canal adequado.
O denunciante deve ter fundamento razoável para crer que as informações são verdadeiras e que as violações estão abrangidas pela Diretiva. Não é necessária certeza — basta crença razoável e de boa fé. O denunciante que agiu de boa fé mas cujas alegações se revelaram infundadas mantém a proteção. Só perde a proteção quem agiu de má fé (denúncias falsas deliberadas).
A denúncia deve ser feita através de um dos canais previstos na Diretiva: canal interno, canal externo ou divulgação pública (nos casos admissíveis). A denúncia anónima que nunca se identifica pode ter dificuldades na proteção formal — mas a Diretiva admite denúncias anónimas (os EM devem decidir se as processam e se protegem o denunciante caso seja posteriormente identificado).
A Diretiva permite que os EM decidam se as entidades são obrigadas a aceitar e processar denúncias anónimas. A Diretiva exige que, se o denunciante anónimo for mais tarde identificado e sofrer retaliação, seja protegido. Portugal (Lei 93/2021) optou por admitir denúncias anónimas mas tornando o tratamento das mesmas facultativo para as entidades — podem optar por não investigar denúncias anónimas.
6. Estrutura de Canais em Três Níveis
7. Canal Interno — Obrigações das Entidades (Artigo 8.º–9.º)
8. Canal Externo — Autoridades Competentes (Artigos 10.º–14.º)
Os EM devem designar as autoridades competentes para receber, dar seguimento e dar feedback às denúncias externas. Estas autoridades devem ser independentes e imparciais. As autoridades externas têm de:
| Domínio | Autoridade competente (canal externo) |
|---|---|
| Geral (todos os domínios) | Ministério Público (MP) — canal externo de âmbito geral em Portugal |
| Infrações fiscais (evasão, fraude fiscal) | AT / AT-RAM (para infrações com conexão à RAM) |
| Serviços financeiros, branqueamento | Banco de Portugal, CMVM, ASF |
| Concorrência e auxílios de Estado | Autoridade da Concorrência; Comissão Europeia |
| Contratação pública | IMPIC; Tribunal de Contas |
| Fundos europeus / interesses financeiros UE | OLAF (europeu); MP; IGF |
9. Proteção contra Retaliação (Artigo 19.º–21.º)
O núcleo da Diretiva é a proteção efetiva contra retaliação. A Diretiva impõe uma presunção de causalidade — se houve denúncia e depois tratamento desfavorável, presume-se que é retaliação.
Quando o denunciante demonstra que fez uma denúncia e que sofreu tratamento desfavorável, presume-se que o tratamento é retaliação. Cabe ao empregador/entidade provar que o tratamento se baseou em fundamentos legítimos alheios à denúncia. Esta inversão é fundamental — sem ela, o denunciante teria de provar a intenção subjetiva do empregador, o que é quase impossível.
10. Isenção de Responsabilidade e Medidas de Apoio
O denunciante que respeite as condições da Diretiva (boa fé, fundamento razoável, canal adequado) não incorre em:
Exceção: A isenção não cobre os atos ilegais praticados para além da denúncia em si (ex.: furto de documentos para obter prova — pode ser responsabilizado pelo furto, não pela denúncia).
Os EM devem assegurar que os denunciantes têm acesso a medidas de apoio adequadas:
Em Portugal, o MP pode apoiar o denunciante no âmbito do canal externo geral.
11. Regime Sancionatório (Artigos 23.º–24.º)
A Diretiva exige que os EM estabeleçam sanções efetivas, proporcionadas e dissuasoras para:
A Diretiva cobre os chamados SLAPP (Strategic Lawsuits Against Public Participation) — ações judiciais estratégicas destinadas a intimidar denunciantes. Os EM devem prever que tais processos possam ser declarados inadmissíveis ou arquivados, e que o denunciante possa ser indemnizado. Portugal transpôs esta proteção na Lei 93/2021.
12. Transposição — Diretiva vs. Lei 93/2021
| Aspeto | Diretiva 2019/1937 (mínimo) | Lei 93/2021 (Portugal — mais além) |
|---|---|---|
| Âmbito material | Só violações do direito da UE nos domínios listados | Inclui também violações do direito nacional — muito mais amplo |
| Âmbito fiscal | Evasão e planeamento fiscal agressivo apenas enquanto violação do direito da UE | Toda a infração fiscal, incluindo puramente nacional (evasão de IRS, IRC, IVA, IS) |
| Denúncias anónimas | EM decide se obriga as entidades a aceitar e processar denúncias anónimas | Admitidas; tratamento facultativo para entidades mas aconselhado pelo MP |
| Canal externo geral | Autoridade a designar pelos EM | Ministério Público (MP) como canal externo geral |
| Inversão do ónus | Obrigatória — presumida a retaliação quando há nexo temporal | Igual + presunção mais ampla nos casos de retaliação administrativa |
| Indemnização | Os EM devem prever indemnização por retaliação | Indemnização prevista na lei; carga da prova no empregador |
| Assistência jurídica | Os EM devem assegurar acesso a informação e assistência jurídica | O MP pode apoiar o denunciante; apoio judiciário previsto nas condições gerais |
| Autoridade fiscalizadora | EM designa autoridade | MP + autoridades setoriais + MENAC (para o setor público no âmbito do RGPC) |
13. Relevância Fiscal e para a AT-RAM
A AT-RAM pode ser designada autoridade competente (canal externo) para receber denúncias de infrações fiscais com conexão à RAM. Neste caso, o denunciante pode reportar diretamente à AT-RAM casos de evasão fiscal, fraude, uso indevido de benefícios fiscais regionais, ou irregularidades em fundos europeus. A AT-RAM deve criar um canal externo seguro para estas denúncias e garantir a proteção do denunciante.
O inspetor tributário pode denunciar irregularidades que detete no exercício das suas funções — seja dentro da AT-RAM (irregularidades de colegas ou superiores) seja nas entidades inspecionadas. A Diretiva e a Lei 93/2021 protegem o inspetor tributário que denuncia:
O sigilo fiscal (art. 64.º LGT) pode criar tensão com o dever de denunciar. A solução é: o inspetor deve denunciar através dos canais internos da AT-RAM (RCN/canal RGPC) ou para as autoridades externas competentes (MP), não através da divulgação pública (que violaria o sigilo fiscal). A isenção de responsabilidade da Diretiva não afasta a responsabilidade por violação de sigilo fiscal em divulgação pública não justificada.
| Situação | Canal adequado | Proteção da Diretiva/Lei 93/2021 |
|---|---|---|
| Inspetor deteta corrupção de colega na AT-RAM | RCN da AT-RAM (canal interno) ou MP | Sim — proteção total |
| Inspetor é pressionado pelo superior a alterar relatório | RCN ou MP ou MENAC | Sim — proteção total |
| Inspetor deteta fraude a fundos europeus numa inspeção | Canal interno da AT-RAM + OLAF/MP | Sim — interesses financeiros da UE cobertas pela Diretiva |
| Inspetor divulga dados fiscais a jornalista sem passar por canais | Divulgação pública não justificada | Proteção limitada + responsabilidade por sigilo fiscal |