Tratado da União Europeia

Hierarquia das fontes de direito da UE

1. Direito Primário: TUE + TFUE + Carta dos Direitos Fundamentais da UE (mesmo valor jurídico — art. 6.º, n.º 1 TUE) + Princípios Gerais de Direito da UE reconhecidos pelo TJUE
2. Acordos internacionais celebrados pela UE: vinculam a UE e os EM; prevalecem sobre o direito derivado mas ficam abaixo dos Tratados
3. Direito Derivado: Regulamentos (diretamente aplicáveis, sem transposição) → Diretivas (exigem transposição pelos EM) → Decisões (vinculam os destinatários) → Recomendações e Pareceres (não vinculativas)
4. Direito Nacional: sujeito ao princípio do primado do direito da UE (desde acórdão Costa c. ENEL, TJUE, 1964)

A União funda-se nos valores de dignidade humana, liberdade, democracia, igualdade, Estado de direito e respeito pelos direitos humanos, incluindo os das minorias. Estes valores são comuns aos EM numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, não-discriminação, tolerância, justiça, solidariedade e igualdade entre mulheres e homens.

A violação grave e persistente destes valores pode conduzir ao mecanismo do art. 7.º TUE (suspensão de direitos de voto no Conselho). Este artigo é o fundamento normativo da condicionalidade de Estado de direito que tem sido aplicada a alguns EM.

Artigos da CDFUE mais relevantes para o inspetor tributário

• Art. 9.º — Igualdade dos cidadãos: A UE respeita a igualdade dos seus cidadãos. Cidadania da UE (arts. 20.º–25.º TFUE): complementa a cidadania nacional, não a substitui. Todo o nacional de um EM é automaticamente cidadão da UE.
• Art. 10.º — Democracia representativa: O funcionamento da UE assenta na democracia representativa. Os cidadãos estão representados no PE; os EM no Conselho Europeu (nível de Chefes de Estado/Governo) e no Conselho da UE (nível de ministros).
• Art. 11.º — Democracia participativa: As instituições dão aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expressarem os seus pontos de vista em todos os domínios de ação da UE. Iniciativa dos Cidadãos Europeus: ≥ 1 milhão de cidadãos de ≥ ¼ dos EM podem convidar a Comissão a apresentar proposta legislativa.
• Art. 12.º — Parlamentos nacionais: Os parlamentos nacionais contribuem ativamente para o bom funcionamento da UE, nomeadamente controlando o respeito pelo princípio da subsidiariedade (mediante "cartões amarelos" e "laranja").

TJUE — Reenvio prejudicial (art. 267.º TFUE) e ação por incumprimento

• Reenvio prejudicial: Qualquer tribunal nacional pode (e o de última instância deve) submeter ao TJUE questões sobre a interpretação do direito da UE ou sobre a validade de atos das instituições. O TJUE responde com acórdão vinculativo. Na prática, os tribunais tributários portugueses reenviam questões sobre compatibilidade de normas do CIVA, CIRC ou LGT com diretivas da UE.
• Ação por incumprimento: A Comissão pode instaurar ação contra um EM que não transpõe ou aplica corretamente o direito da UE. Portugal foi objeto de ações por incumprimento em matéria de IVA (isenções indevidas) e de algumas disposições das diretivas DAC. A Comissão pode pedir ao TJUE que condene o EM ao pagamento de uma quantia fixa e/ou sanção periódica.
• Efeito Köbler: Um EM pode ser responsabilizado civilmente perante um particular pelos danos causados por uma decisão judicial do supremo que viole manifestamente o direito da UE.

O art. 20.º TUE permite que pelo menos 9 EM que desejem desenvolver entre si uma cooperação mais estreita, numa matéria de competência não exclusiva da UE, possam fazê-lo, desde que essa cooperação seja aberta a todos os EM que queiram aderir posteriormente e não prejudique o mercado interno nem a coesão.

Condições e aplicação

• Mínimo de 9 EM participantes
• Autorizada pelo Conselho após aprovação do PE
• Em matérias de competência não exclusiva da UE
• Atos produzidos vinculam apenas os EM participantes
• Financiamento suportado pelos EM participantes (exceto custos administrativos das instituições)

Exemplo fiscal relevante: Imposto sobre Transações Financeiras (ITF)

Vários EM (incluindo Portugal, inicialmente) tentaram estabelecer um ITF harmonizado por cooperação reforçada. O projeto tem enfrentado obstáculos e está suspenso. Ilustra como a cooperação reforçada pode ser usada para avançar em fiscalidade quando a unanimidade no ECOFIN é impossível.

O Título V do TUE (arts. 21.º–46.º) consagra a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e a Política de Segurança e Defesa Comum (PSDC). Para o inspetor tributário, a PESC tem relevância indireta em dois domínios:

• Medidas restritivas (sanções): A UE pode impor sanções financeiras a países terceiros ou a pessoas singulares/coletivas através de regulamentos adotados com base na PESC. As sanções incluem o congelamento de ativos e proibições de transferência de fundos. O inspetor tributário deve verificar se um contribuinte está sujeito a sanções da UE (listas OFAC/UE) ao analisar transações com países terceiros.
• Acordos internacionais fiscais: Alguns acordos de troca de informações fiscais são celebrados ao abrigo da ação externa da UE (ex.: acordos FATCA com os EUA, acordos de cooperação com países terceiros). A AT-RAM articula através da AT nacional e da Autoridade Competente portuguesa.

O art. 50.º TUE (introduzido pelo Tratado de Lisboa) consagra o direito de saída voluntária de qualquer EM:

1. Qualquer EM pode decidir retirar-se da UE em conformidade com as suas regras constitucionais
2. Notificação ao Conselho Europeu da intenção de saída
3. A UE negocia e celebra um acordo de saída com o EM (prazo: 2 anos; prorrogável por unanimidade do Conselho Europeu)
4. Os Tratados deixam de aplicar-se ao EM a partir da data de entrada em vigor do acordo de saída ou, na ausência de acordo, 2 anos após a notificação
5. O EM que sai não participa nas deliberações do Conselho Europeu e do Conselho que lhe dizem respeito

O Brexit (saída do Reino Unido, notificação em 2017, saída efetiva em 31 de janeiro de 2020) foi o primeiro caso de aplicação do art. 50.º TUE. O RU passou de EM a Estado terceiro. No contexto fiscal e aduaneiro, o RU deixou de fazer parte do mercado único e da união aduaneira, o que alterou os procedimentos para operadores económicos com ligações comerciais ao RU (incluindo exportadores e importadores na Madeira).

O art. 7.º TUE estabelece o mecanismo de proteção dos valores do art. 2.º:

• Art. 7.º, n.º 1 (risco manifesto): ¼ dos EM, o PE ou a Comissão pode desencadear um procedimento de advertência se houver risco manifesto de violação grave dos valores do art. 2.º. Requer aprovação de 4/5 do Conselho + parecer conforme do PE.
• Art. 7.º, n.º 2 (violação grave e persistente): O Conselho Europeu, por unanimidade (exceto o EM em causa), verifica a existência de uma violação grave e persistente dos valores. Requer aprovação prévia do PE por maioria de 2/3.
• Art. 7.º, n.º 3 (suspensão de direitos): O Conselho pode suspender, por maioria qualificada, certos direitos decorrentes dos Tratados para o EM em causa, incluindo os direitos de voto no Conselho.

O mecanismo foi acionado contra a Polónia e a Hungria por violações ao Estado de direito (independência dos tribunais). O Regulamento 2020/2092 estabeleceu, em complemento, um mecanismo de condicionalidade orçamental ligando os fundos da UE ao respeito pelo Estado de direito.