19 · Direito Primário da União Europeia
TFUE — Versão consolidada · Anteriormente designado «Tratado CE» · Com as alterações do Tratado de Lisboa (2007, em vigor desde 1 de dezembro de 2009) · Versão atual: JOUE C 202 de 7 de junho de 2016 · Complementa o TUE (v. Resumo 18)
1. Natureza, Objeto e Relação com o TUE
O TFUE complementa o TUE — juntos constituem o direito primário da UE, com o mesmo valor jurídico. Enquanto o TUE define os valores, objetivos e o quadro institucional (quem faz o quê), o TFUE detalha as políticas, as competências e o funcionamento operacional da UE (como se faz). O TFUE tem particular relevância para a fiscalidade, o mercado interno, a concorrência e as regiões ultraperiféricas (incluindo a Madeira).
| Dimensão | TUE | TFUE |
|---|---|---|
| Foco | Valores, objetivos, quadro institucional | Políticas, competências, procedimentos, funcionamento detalhado |
| Artigos fiscais principais | Referências a UEM (art. 3.º) | Arts. 110.º–115.º (harmonização fiscal); art. 107.º (auxílios de Estado); art. 349.º (RUP) |
| Cidadania | Menção (art. 9.º) | Regulação detalhada (arts. 20.º–25.º) |
| TJUE | Artigo 19.º (quadro geral) | Arts. 251.º–281.º + art. 267.º (reenvio prejudicial) |
| Proteção de dados | Art. 6.º (via CDFUE art. 8.º) | Art. 16.º (base jurídica específica do RGPD) |
2. Estrutura do TFUE — Sete Partes
| Parte | Arts. | Conteúdo | Relevância fiscal |
|---|---|---|---|
| I — Princípios | 1.º–17.º | Objeto; categorias e domínios de competência; proteção de dados (art. 16.º); cidadania UE | Arts. 3.º–6.º (categorias de competências); art. 16.º (RGPD) |
| II — Não discriminação e cidadania | 18.º–25.º | Proibição de discriminação em razão da nacionalidade; cidadania da UE e seus direitos | Art. 18.º: proibição de discriminação fiscal de não residentes UE |
| III — Políticas e ações internas | 26.º–197.º | Mercado interno (liberdades + harmonização); política agrícola; livre circulação; transportes; concorrência; fiscalidade; emprego; política social; saúde; ambiente | Núcleo: arts. 26.º–66.º (mercado interno), arts. 101.º–115.º (concorrência + fiscalidade) |
| IV — Países e territórios ultramarinos | 198.º–204.º | Países e territórios ultramarinos (PTU) — regime diferente das RUP | Não se aplica à Madeira (que é RUP, não PTU) |
| V — Ação externa | 205.º–222.º | Política comercial comum; cooperação para o desenvolvimento; ajuda humanitária; sanções | Política comercial e acordos de livre comércio com impacto aduaneiro na RAM |
| VI — Disposições institucionais e financeiras | 223.º–334.º | Composição e funcionamento das instituições; orçamento da UE; controlo financeiro (TC UE); cooperação reforçada | Art. 325.º (proteção interesses financeiros); art. 267.º (reenvio prejudicial) |
| VII — Disposições gerais e finais | 335.º–358.º | Personalidade jurídica; regimes especiais; disposições finais; regiões ultraperiféricas (art. 349.º) | Art. 349.º (RUP — Madeira): o mais relevante para a RAM |
3. Categorias de Competências (Arts. 2.º–6.º)
| Tipo | Art. | Descrição | Exemplos relevantes |
|---|---|---|---|
| Exclusiva | 3.º | Só a UE pode legislar; os EM só podem agir se expressamente autorizados pela UE | União aduaneira; política comercial comum; política monetária (zona euro); conservação dos recursos biológicos do mar |
| Partilhada | 4.º | A UE e os EM podem legislar; os EM exercem a sua competência na medida em que a UE não exerceu a sua; os EM readquirem a competência quando a UE a abandona | Mercado interno (incluindo harmonização IVA e IEC); política social; ambiente; proteção dos consumidores; transportes; energia |
| Coordenação de políticas económicas e de emprego | 5.º | A UE coordena as políticas dos EM, sem harmonização | Políticas económicas e orçamentais; Semestre Europeu; Pacto de Estabilidade e Crescimento |
| Apoio, coordenação e complemento | 6.º | A UE apoia a ação dos EM mas não harmoniza | Saúde humana; indústria; cultura; turismo; educação; proteção civil; fiscalidade direta (sem base para harmonização — só por unanimidade) |
Regra de ouro para o exame: A fiscalidade indireta (IVA, IEC) é competência partilhada — a UE harmoniza por diretivas adotadas por unanimidade (art. 113.º). A fiscalidade direta (IRS, IRC) é essencialmente dos EM — a UE só pode agir por unanimidade (art. 115.º) para eliminar dupla tributação ou combater fraude/evasão. Na prática: ATAD 1 e 2, Diretiva Juros/Royalties, Diretiva Fusões — todas adotadas por unanimidade no ECOFIN.
4. Cidadania da União e Não Discriminação (Arts. 18.º–25.º)
No âmbito de aplicação dos Tratados, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade. Esta norma é diretamente aplicável e tem sido invocada em matéria fiscal pelo TJUE para limitar tributação discriminatória de não residentes. Portugal não pode tributar mais pesado um dividendo pago a um residente francês do que o pago a um residente português (a não ser que haja justificação no Tratado).
Todo o nacional de um EM é automaticamente cidadão da União. A cidadania UE confere direitos adicionais: livre circulação e residência em qualquer EM; direito de votar e ser eleito nas eleições autárquicas e europeias do EM de residência; proteção consular de outros EM; direito de petição ao PE. Relevância fiscal: um cidadão alemão residente na Madeira tem os mesmos direitos de igualdade de tratamento fiscal que um cidadão português.
5. Mercado Interno e Liberdades Fundamentais (Arts. 26.º–66.º)
O mercado interno é definido pelo art. 26.º como um «espaço sem fronteiras internas, no qual a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais é assegurada». As quatro liberdades têm primazia sobre o direito fiscal nacional — uma norma fiscal que obstaculize injustificadamente uma liberdade é ilegal à luz do TFUE.
6. Fiscalidade no TFUE (Arts. 110.º–115.º)
| Artigo | Matéria | Regra de votação | Aplicação |
|---|---|---|---|
| Art. 110.º | Proibição de discriminação fiscal interna | — | Diretamente aplicável; invocável por contribuintes |
| Art. 111.º | Proibição de drawback superior ao imposto pago | — | Controla incentivos fiscais à exportação que constituam subsídios proibidos |
| Art. 113.º | Harmonização da fiscalidade indireta (IVA, IEC, outras imposições indiretas) | Unanimidade no Conselho + consulta PE + consulta CES | Base jurídica da Diretiva IVA (2006/112/CE), Diretiva IEC (2020/262), Diretiva sobre o Imposto do Álcool, etc. |
| Art. 114.º | Harmonização para o mercado interno (via geral) | Maioria qualificada no Conselho + co-decisão PE | Base jurídica alternativa quando o objetivo principal é o mercado interno (não exclusivamente fiscal): RGPD (art. 114.º + art. 16.º TFUE), DAC para fins de antilavagem |
| Art. 115.º | Harmonização da fiscalidade direta e de outras leis com impacto no mercado interno | Unanimidade no Conselho + consulta PE + consulta CES | Base jurídica das diretivas de fiscalidade direta: ATAD 1 (2016/1164), ATAD 2 (2017/952), Diretiva Fusões, Diretiva Mãe-Filha, Diretiva Juros-Royalties |
Nota prática: A exigência de unanimidade para fiscalidade (arts. 113.º e 115.º) é o principal obstáculo à harmonização fiscal na UE. Mesmo uma posição de um único EM pode bloquear uma diretiva fiscal. Por isso, a Comissão propõe frequentemente migrar certas medidas para o art. 114.º (maioria qualificada), mas o Conselho resiste.
7. Cooperação Administrativa em Matéria Fiscal — Bases Jurídicas (DAC)
As Diretivas DAC (Diretiva de Cooperação Administrativa) são o instrumento central de cooperação entre as administrações fiscais dos EM. Baseiam-se no art. 113.º e/ou art. 115.º TFUE.
| Diretiva DAC | Objeto | Obrigação para AT-RAM |
|---|---|---|
| DAC1 (2011/16/UE) | Cooperação administrativa geral; troca de informações a pedido, espontânea e automática sobre categorias de rendimentos | Responder a pedidos de informação de outros EM sobre contribuintes da RAM; enviar informações espontâneas sobre pagamentos a residentes de outros EM |
| DAC2 (2014/107/UE) | Troca automática de informações sobre contas financeiras — CRS/OCDE | As instituições financeiras da RAM comunicam automaticamente à AT-RAM dados de titulares de contas residentes fora de Portugal; a AT-RAM envia para outros EM |
| DAC3 (2015/2376/UE) | Troca automática de informações sobre tax rulings (decisões fiscais antecipadas transfronteiriças) e APT | Comunicação de APT e tax rulings relevantes com conexão a outros EM |
| DAC4 (2016/881/UE) | Declaração país-a-país — Country-by-Country Reporting (CbCR) para grupos multinacionais | Grupos multinacionais com presença na RAM submetem CbCR à AT-RAM (se Portugal for o EM de residência da entidade-mãe) |
| DAC5 (2016/2258/UE) | Acesso das administrações fiscais às informações AML (antilavagem) — AMLD4 | A AT-RAM tem acesso às informações de due diligence recolhidas pelas entidades financeiras ao abrigo da lei antilavagem |
| DAC6 (2018/822/UE) | Troca automática de informações sobre esquemas de planeamento fiscal agressivo (Mandatory Disclosure Rules) | Intermediários fiscais (TOC, advogados, bancos) comunicam à AT-RAM esquemas com «marcas» de agressividade; AT-RAM partilha com outros EM |
| DAC7 (2021/514/UE) | Troca automática de informações sobre rendimentos de plataformas digitais | Plataformas digitais (Airbnb, Uber, Amazon Sellers) comunicam rendimentos de vendedores/prestadores à AT-RAM |
| DAC8 (2023/2226/UE) | Troca automática sobre criptoativos (Crypto-Asset Reporting Framework — CARF) | Prestadores de serviços de criptoativos comunicam transações de contribuintes residentes em Portugal/RAM |
8. Regras de Concorrência e Auxílios de Estado (Arts. 101.º–109.º)
São incompatíveis com o mercado interno os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais que, favorecendo certas empresas ou certas produções, falseiem ou ameacem falsear a concorrência nas trocas comerciais entre EM. Elementos cumulativos: (1) vantagem seletiva; (2) concedida pelo Estado ou com recursos estatais; (3) afeta as trocas entre EM; (4) falseia ou ameaça falsear a concorrência.
Relevância fiscal: Um benefício fiscal regional concedido pela RAM a certas empresas (ex.: taxa reduzida de IRC só para empresas do setor X) pode constituir auxílio de Estado ilegal se for seletivo e não aprovado pela Comissão. A Comissão distingue entre medidas gerais (aplicam-se uniformemente a todas as empresas — não são auxílios) e medidas seletivas (favorecem certos operadores — potencialmente auxílios).
| Exceção | Art. | Relevância para a RAM |
|---|---|---|
| Auxílios de natureza social a consumidores individuais | 107.º, n.º 2 a) | Subsídios a consumidores de produtos locais da Madeira (ex.: subsídios de transporte de pessoas) |
| Auxílios para reparação de danos causados por calamidades naturais | 107.º, n.º 2 b) | Medidas fiscais de alívio após incêndios ou tempestades na Madeira |
| Auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões com nível de vida anormalmente baixo ou desemprego grave | 107.º, n.º 3 a) | Principal base para a ZFM: a Madeira é uma das regiões mais desfavorecidas da UE (PIB per capita abaixo de 75% da média UE — elegível para auxílios de maior intensidade) |
| Auxílios a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas | 107.º, n.º 3 c) | Incentivos fiscais setoriais (turismo, agricultura) aprovados pela Comissão como auxílios regionais |
O regime fiscal especial da ZFM (Centro Internacional de Negócios da Madeira) foi notificado à Comissão Europeia e aprovado como auxílio de Estado compatível com o mercado interno ao abrigo do art. 107.º, n.º 3 a) (combinado com o art. 349.º TFUE sobre RUP). O regime atual vigora até 2027 e está sujeito a condições específicas (criação de postos de trabalho efetivos, contribuição para a economia regional, substância económica na Madeira). A AT-RAM é responsável pela fiscalização do cumprimento dessas condições.
Obrigação do inspetor tributário: A AT-RAM não pode conceder benefícios fiscais que constituam auxílios de Estado não notificados à Comissão ou não aprovados. Se durante uma inspeção o inspetor detetar que um contribuinte beneficiou ilegalmente de um auxílio fiscal não notificado, deve comunicar ao Conselho Diretivo para articulação com a Comissão. A recuperação de auxílios de Estado ilegais é obrigatória.
9. Regiões Ultraperiféricas — Art. 349.º TFUE e a Madeira
O art. 349.º TFUE é a base constitucional europeia do estatuto especial da Madeira (e dos Açores, Canárias, Guadalupe, Martinica, Guiana Francesa, Reunião, Mayotte e São Martinho). Este artigo reconhece as características específicas que colocam estas regiões em situação de desvantagem permanente e autoriza derrogações aos Tratados para as compensar.
| Medida | Instrumento | Impacto fiscal/tributário |
|---|---|---|
| Taxas reduzidas de IVA | Diretiva IVA (2006/112/CE) + Decisão do Conselho que autoriza derrogação a Portugal | Taxa normal de IVA na Madeira: 22% (vs. 23% mainland). Taxas intermédia (12%) e reduzida (5%) abaixo das taxas equivalentes do mainland. A AT-RAM aplica estas taxas diferenciadas. |
| Regime ZFM/CINM | Aprovado pela Comissão como auxílio compatível (art. 107.º, n.º 3 a)); sustentado no art. 349.º TFUE como justificação da sua necessidade | Taxas reduzidas de IRC para empresas da ZFM (5% sobre lucros tributáveis até certos limites); isenções de IS sobre operações específicas; isenções de IRS sobre rendimentos de capital de não residentes. A AT-RAM fiscaliza o cumprimento das condições do regime. |
| Pautas aduaneiras adaptadas | Regulamentos aduaneiros específicos para RUP | Suspensões pautais para certos produtos locais; sobretaxas de compensação para proteger a produção local; regime de portos francos (redução de direitos aduaneiros) nas zonas de entreposto da Madeira |
| Fundos estruturais superiores | Regulamentos dos fundos estruturais (FEDER, FSE+) | A Madeira recebe mais financiamento por habitante do que regiões desenvolvidas; como RUP, tem acesso ao POSEI (Programa de Opções Específicas para o Afastamento e a Insularidade) |
| Compensação da sobrecusto de transporte | Auxílios de Estado aprovados | Subsídios às transportadoras que cobrem rotas para a Madeira; não sujeitos a imposição fiscal especial (tratados como auxílios de Estado aprovados) |
10. Proteção dos Interesses Financeiros da UE — Art. 325.º (OLAF e EPPO)
A UE e os EM combatem a fraude e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da UE através de medidas que tenham efeito dissuasivo e que sejam efetivas nos EM. Os EM adotam, para combater a fraude lesiva dos interesses financeiros da UE, as mesmas medidas que adotam para combater a fraude lesiva dos seus próprios interesses financeiros.
11. Reenvio Prejudicial e TJUE — Art. 267.º
O art. 267.º TFUE estabelece o mecanismo pelo qual os tribunais nacionais podem (e em certos casos devem) submeter ao TJUE questões sobre a interpretação ou validade do direito da UE.
O STA (Supremo Tribunal Administrativo) enviou questões ao TJUE sobre: (a) compatibilidade das regras de IVA sobre imóveis com a Diretiva IVA; (b) tributação de dividendos pagos a fundos de investimento não residentes; (c) regimes de tributação de mais-valias de não residentes. As respostas do TJUE obrigaram Portugal a alterar legislação e a AT-RAM aplica as soluções decorrentes dessas decisões.
12. Proteção de Dados — Art. 16.º TFUE
O art. 16.º TFUE consagra o direito à proteção de dados pessoais como direito fundamental no direito primário da UE (complementando o art. 8.º da CDFUE). O n.º 2 do art. 16.º TFUE é a base jurídica específica que habilitou o PE e o Conselho a adotar o RGPD (Regulamento 2016/679), juntamente com o art. 114.º TFUE (mercado interno).
Antes do Tratado de Lisboa, a proteção de dados no contexto das atividades da UE assentava no antigo art. 286.º TCE. O art. 16.º TFUE atualizou e reforçou este fundamento, habilitando a legislação aplicável a toda a atividade de tratamento de dados na UE, incluindo pelas autoridades públicas dos EM quando aplicam direito da UE.
Relevância para a AT-RAM: Quando a AT-RAM aplica legislação de transposição de diretivas da UE (IVA, DAC, RGPD), trata dados pessoais no âmbito do direito da UE — nesse contexto, está diretamente vinculada pelo art. 8.º CDFUE (via art. 6.º TUE) e pelo RGPD (via art. 16.º TFUE), não apenas pela Lei 58/2019.
13. Síntese — Normas do TFUE Mais Relevantes para o Inspetor Tributário
| Artigo TFUE | Matéria | Impacto prático na AT-RAM |
|---|---|---|
| Art. 16.º | Proteção de dados pessoais — base jurídica do RGPD | A AT-RAM, ao aplicar o RGPD (tratamento de dados fiscais), actua ao abrigo do art. 16.º TFUE; os contribuintes têm direitos decorrentes da CDFUE |
| Art. 18.º | Proibição de discriminação por razão da nacionalidade | Contribuintes de outros EM não podem ser tributados mais pesado do que contribuintes nacionais em situações comparáveis |
| Arts. 28.º–37.º | União Aduaneira / livre circulação de mercadorias | A AT-RAM aplica a PAC nas alfândegas; proibição de direitos aduaneiros intra-UE |
| Art. 86.º | Procuradoria Europeia (EPPO) | Cooperação da AT-RAM com o Procurador Delegado Europeu em Portugal em investigações de fraude ao IVA > 10 M€ e fraude a fundos UE |
| Art. 107.º–109.º | Auxílios de Estado | Benefícios fiscais regionais só são legais se aprovados pela Comissão; ZFM depende desta base; inspetor verifica cumprimento das condições |
| Art. 110.º | Proibição de discriminação fiscal interna | Portugal/RAM não pode tributar mais pesado produtos de outros EM do que produtos nacionais similares |
| Art. 113.º | Harmonização fiscal indireta (unanimidade) | Base das diretivas de IVA e IEC que a AT-RAM aplica |
| Art. 115.º | Harmonização fiscal direta (unanimidade) | Base das ATAD 1 e 2 (anti-abuso); Diretiva Mãe-Filha; Diretiva Fusões; Diretiva Juros-Royalties — todas aplicadas nas inspeções de grupos multinacionais |
| Art. 267.º | Reenvio prejudicial | Questões de direito fiscal da UE podem ser resolvidas pelo TJUE; as suas decisões vinculam a AT-RAM mesmo que sejam proferidas em casos de outros EM |
| Art. 325.º | Proteção interesses financeiros da UE | Obrigação de combater a fraude ao IVA e aduaneira; cooperação com OLAF e EPPO |
| Art. 349.º | Regiões ultraperiféricas | Fundamento constitucional europeu da ZFM, taxas reduzidas de IVA na RAM, pautas aduaneiras adaptadas e fundos estruturais superiores da Madeira |